La historia reciente del sistema de salud mexicano para la población no derechohabiente es una crónica de paradojas. Inició con la promesa de expandir un modelo de éxito probado durante 45 años: El Programa IMSS Bienestar, y culmina con la disolución de dicho modelo mediante un decreto presidencial firmado y publicado el 1 de julio (DOF 01/07/2025), en el que este Programa destinado a dar atención médica a población no derechohabiente en zonas de alta marginación pasa a formar parte del IMSS en su régimen obligatorio (ordinario).
El decreto presidencial, asume la atención de casi 11 millones de personas sin seguridad social por el IMSS ordinario, y representa uno de los movimientos institucionales más cuestionables en la historia reciente del sistema público de salud en México. El diseño original que establecía la evolución del Programa IMSS Bienestar hacia el OPD IMSS Bienestar como la figura idónea para consolidar la federalización de los servicios para la población sin seguridad social (Decreto DOF 31/08/2022 y Acuerdo DOF 25/10/2022) terminó de forma pragmática como respuesta a una omisión presupuestal autoinducida.
¿Por qué autoinducida? Porque en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el 2025 no se le dio recurso financiero a este Programa: 32 mil millones de pesos – 26,805 mdp para gasto corriente y 5,201 mdp para inversión física-. Al no existir presupuesto se bloqueó la emisión de sus reglas de operación e imposibilitó legal y técnicamente la continuidad operativa en los 81 hospitales comunitarios y las más de 2 mil 100 Unidades Médicas Rurales distribuidas en 19 entidades federativas
Ante este vacío jurídico y administrativo, el Consejo Técnico del IMSS optó por autorizar el uso de sus reservas para mantener la operación del Programa y pagar la nómina de sus trabajadores hasta el 1 de julio, y ahora tendrá que hacer otro uso de sus reservas para lo que resta del año. Monto que ascenderá a poco más de 21 mil millones de pesos.
Desde el punto de vista jurídico, el decreto presenta un problema de origen: impone al IMSS la atención de una población no asegurada (cuando ya existe un organismo creado para ello), sin que esta obligación derive de cuotas ni de aportaciones específicas, como exige la Ley del Seguro Social. Esta incorporación representa una carga estructural que puede interpretarse como una desnaturalización del principio de contributividad (artículo 31 fracción IV de la Constitución mexicana). Las leyes actuales son explícitas: las cuotas del IMSS se destinan exclusivamente a los derechohabientes. Un decreto no puede modificar ese mandato. La consecuencia es una medida jurídicamente débil, que coloca al propio Instituto en una situación de vulnerabilidad legal.
Además, el Acuerdo establece que los servicios brindados por el IMSS a la población no derechohabiente serán “restituidos” por el OPD IMSS Bienestar o con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación dejando en claro que dicha restitución está “sujeta a la disponibilidad presupuestaria de cada año”, es decir, no es automática ni mucho menos está jurídicamente garantizada.
En paralelo, el decreto contempla que la compensación al IMSS por los servicios prestados podrá realizarse utilizando el costo de los inmuebles transferidos del Programa a la Institución (avalúo que deberá realizar el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales). En términos llanos, se utilizarán hospitales y centros de salud como forma de pago por los servicios ya prestados (en sentido contrario a lo establecido en el artículo 84 de la Ley General de Bienes Nacionales).
El verdadero riesgo emerge cuando se contrastan estas medidas con el “Informe sobre la Situación Financiera y Riesgos 2024–2025” presentado por el IMSS ante el Congreso. Dicho informe estima que el Instituto tiene solvencia actuarial hasta 2032 y que sus reservas podrían agotarse hacia 2037. Sin embargo, la atención a esta nueva población -11 millones de no derechohabientes- a quienes se les tendrán que dar todas las prestaciones del Seguro de Enfermedad y Maternidad, tendrá un gasto anual adicional de entre 88 y 121 mil millones de pesos -como algunos cálculos actuariales sugieren-, y sin un mecanismo claro de restitución inmediata de los gastos erogados, las reservas podrían agotarse entre 2029 y 2033. Entre dos y cinco años antes de lo previsto, comprometiendo gravemente la viabilidad financiera del Instituto.
Si a todo esto sumamos que el IMSS deberá asumir el costo del Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP) del Programa el cual asciende a 5,750 mdp, a la homologación de las condiciones de trabajo de los trabajadores del Programa con los del régimen ordinario y a un déficit presupuestario de 2400 trabajadores basificados desde hace 2 años en el Programa pero que prestan sus servicios en el OPD de Colima, Tlaxcala y Nayarit sin ninguna restitución presupuestaria, además de la falta de certeza sobre quién pagará la atención de los no derechohabientes en las entidades donde el OPD no opera como en Chihuahua, Coahuila, Querétaro y Yucatán. La situación financiera se agrava para el IMSS.
Cualquier revisión jurídica habría advertido que no era viable ampliar atribuciones de gasto por decreto sin reformar la ley. Cualquier análisis presupuestal habría desaconsejado asumir pasivos sin respaldo fiscal. Y cualquier evaluación de política pública habría señalado el peligro de desmontar un modelo preventivo probado por uno medicalizado.
La falta de un diseño jurídico claro, y de un andamiaje presupuestal adecuado, revelan una falla de origen en la formulación del decreto. No es un error de la presidenta Claudia Sheinbaum, el problema subyace en una deficiente asesoría técnica y jurídica. Gobernar también implica corregir. Y aún puede ser tiempo de hacerlo.
